Droit international: Approche des problèmes liés à la survenue des catastrophes technologiques ou naturelles

MPd Cutustrophe (/r-g Collectives 0 Elsevier, Paris

1998 ; 4-5 : 113-23

kthique

et mkdecine

de catastrophe

Droit international : approche des problkmes lik A la survenue des catastrophes technologiques ou naturelles JM Fonrouge Samu 69, h&it&

bdouard-Herriot.

place d’Arsonval,

L’augmentation des besoins energetiques, la multiplication des industries chimiques, thermiques et nucleaires et la densite de population dans certaines regions (parfois dans des conditions sociales dramatiques) exposent de plus en plus les populations aux effets nefastes d’incidents ou d’accidents technologiquesl. Ainsi, en plus des catastrophes naturelles, l’homme a introduit dans son <>un nombre considkable de facteurs de danger, dont il controle difficilement le recensement, la modelisation des risques, l’organisation des secours et parfois la prise en charge des victimes pour leur assurer des soins. Certains soins sont t&s sptcialises, et necessitent une infrastructure tres sophistiquee done cofiteuse et par consequent rare2 et des Cquipes souvent pluridisciplinaires, d’un haut niveau mCdica1. Parmi ces soins a tres haute technicite, il faut titer la prise en charge des victimes brulees, les traitements par Cpuration extrarenale (dialyse)’ pour les patients insuffisants rtnaux et, d’une facon g&kale, toutes les assistances en soins intensifs ou en services de reanimation. Or, lors de catastrophes de grande ampleur comme celle de Los Alfaques4 (souvent dues a un accident <( technologique D), on note une proportion impor-

‘LarcanA. In : Catastrophes toxiques, no 137. Paris : Masson ; 1988. p 13. 2Noto R. In : MPdecine en situation de catastrophe. Paris : Masson ; 1987. p 294. ‘D’apres ML Efthymiou. In : Catastrophes toxiques, no 137. Paris : Masson ; 1988. p 13. Chevalier P. In : MPdecine en situation de catastrophes. Paris : Masson ; 1987. p 9.

69437 Lyon cedex 03, France

tante de b&lures (explosions, incendie) ou d’ecrasements de membre et d’ensevelissements responsables d’insuffisances renales aigues (lors des tremblements de terre) ou de multiples patients asphyxies par des fuites de gaz (catastrophe de Bhopal)“. La disponibilite des places (ou des lits) dans des services comme les centres de traitement des brCllCs est faible. Certains jours, elle est quasiment nulle6. Une catastrophe se definit par l’inadequation des moyens entre les secours disponibles et les besoins rendus necessaires par l’etendue du sinistre’. Un accident, qui entrainerait des brtilures (superieures au 2e degre profond) a plus de 50 % de la surface corporelle chez une cinquantaine de personnes, poserait un probleme immtdiat de prise en charge de ces victimes, car ce nombre est susceptible de depasser les possibilites d’accueil d’un pays comme la Frances. Car, meme si des Cquipes de mtdecins reanimateurs repondaient dans l’immediat a cet afflux, les chirurgiens specialistes dans les actes operatoires (excisions de la peau calcinee et greffes) manqueraient systbmatiquement.

5LarcanA. In : Catastrophes toxiques. no 137. Paris : Masson ; 1988. p 13. “Thomas JP, Huguenard P. In : MPdecine en situation de catastrophes. Paris : Masson ; 1987. p 55. ‘D’aprts le rapport de I’OCDE. In : Secours en situation de cutustrophe. Paris : Flammarion Medecine Sciences ; 1990. p 3. “(< Les 5 000 lits de reanimation des hopitaux francais ne sont pas tous vraiment fonctionnels et ceux qui le sont, souvent occup& a 80 %. Le taux d’occupation des lits de btfilts subit des variations de grandeur imprevisibles. Les places disponibles sont rares dans les 3 13 lits specialis& )). Thomes JP, Huguenard P. In : Mddecine en situation de catastrophes. Paris : Masson ; 1987. p 55.

JM Fomouge

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Or ces accidents ne sont pas rares. Parmi les plus catastrophiques, citons : - l’explosion d’un camion-citeme de propkne g Los Alfaques’s lo en Espagne, le 11 juillet 1978 : 260 morts et un millier de bless% ; - l’explosion ?ISan Juan IxhuatCpec11-13 pr& de Mexico, le 19 novembre 1984, de dix cuves de butane et de propane ; 12 millions de m&es cube de gaz sont consommks sur une surface de 5 km2 : 500 morts, 1 500 bless&, 200 habitations disparues, 140 d&mites, 30 000 personnes CvacuCes; - Bhopal, le 3 dtkembre 1984 : fuite et vaporisation de 40 tonnes d’isocyanate de mCthyle : 2 500 morts et 20 000 intoxiquks ; - Lac Nyos, au Cameroun, le 21 aoClt 1986, fuite de CO,, H,S, SO, : 1 800 morts ; - SCoul, Coke du Sud, 28 avril 1995, explosion de gaz sur le chantier du mCtro : 90 morts, 189 bless&s ; - Buenos Aires, le 3 novembre 1995, explosion dans une usine d’armement : neuf morts, 300 bless& et IO 000 personnes CvacuBes ;

- l’atteinte

- Dabwalli14

Genkve (relatives aux conflits arm&). Ainsi, une personne anonyme, en l’absence d’accords spkcifiques, ne peut, de faGon ordinaire et m&me extraordinaire, quitter un J&at, p&Ctrer dans un autre, le survoler ou transiter par lui. Si la coordination des moyens mkdicaux est frkquente au niveau international, le concept juridique d’une continuitC de soins pour une personne anonyme, en temps de paix, entre diffkents pays est, B ce jour, inconnu et non Ctudik. Ainsi, les problkmes posCs par le franchissement des front&es par des patients anonymes lors de catastrophes de grande ampleur reprksentent un ensemble de dispositions B Ctudier pour permettre, 2 des victimes, l’acds 2 un niveau de soins de qualitC acceptable dans certaines situations catastrophiques voire cataclysmiques. Concevoir le franchissement des front&es par des victimes, m&me par des victimes anonymes, n’est pas un fait nouveau. Les situations de guerre connaissent ce type de situation oti aprts des bombardements, des explosions, etc, les parties belligkrantes partent rechercher leurs victimes et les Cvacuent vers des zones retranchCes voire des structures d’accueil d l’arri&re des lignes ou, lorsqu’il s’agit de conflits frontaliers, vers le pays d’origine. Dans ces cas, le bless6 est ramassk par les services sanitaires, parfois par des moyens aCroportCs. II peut &tre

au nord de I’Inde,

incendie

d’une tente en

Nylon pendant une f&e scolaire : 600 morts et entre 600 et 900 btilks ; - La Mecque, le mardi 15 avril 1997, un incendie a ravagC le lieu de campement des pklerins ; 70 000 tentes ont btilC, et le 17 avril, le directeur g&&al de la Defense civile a pr&isC que le nombre des morts est de 343 ; - New Delhi, le 13 juin 1997, un incendie dG 2 un courtcircuit ravage un cinCma faisant : une soixantaine de morts et une centaine de brfilCs15 ; - Banjarmasin

en IndonCsie, plus de 130 personnes sont

mortes braICes (le nombre des bless& est inconnu) dans un supermarchk de la ville. Face B de tels drames, une solution consiste 2 transporter ces patients, dans les premikres heures (car la pCriode cruciale de &animation se situe dans les 2448 premibres heures) vers des centres spCcialisCs du pays concern& et des pays voisins.

Les patients brDlCs prksentent une caractkristique lorsque I’agent responsable

:

est le feu, la brQlure, si elle

est profonde (2e ou 3e degrC) entraine : - la destruction des v&tements ;

9Lemoine P. Thkse de medecine, facultk de mkdecine de Nancy, 28 iuin 1989, p 2. W?ara M, Bahina P, Carpentier A et al. La catastrophe de Los Alfaquks. ConcnursM~d 1979 ; 101-28 : 4575-8. “Idem y. ‘*Abbeys JM. Mexico : explosion de gaz L San Juan Ixhuatkpec. Convergence M&d 1985 ; 4 : 23-30. ‘?Arturson G. The tragedy of San Juanico: the most severe disaster LPG in history. Burns 1987 ; 13 : 87-102. lJLe Monde di 26 dkcembre 1995. isSourceAFP. Le Monde du 15-16 juin 1997, p 4.

rapide

de la conscience

du patient

(&at

comateux) ; - la dkfiguration de la victime qui devient mkconnaissable soit par la constitution d’un cedkme souvent volumineux, soit, parfois, par carbonisation. Mais d’autres situations peuvent nkcessiter des mesures analogueslh : les grandes inondations ou les razde-make dans des zones frontalikres, les atteintes des populations lors d’kruptions volcaniques, les grands tremblements de terre, etc. Si, pour obtenir une qualitk normale des soins17, des patients nkessitent leur transfer-t vers des pays voisins, le franchissement des fronti&res entre les pays pose le problkme de la circulation de patients anonymes. A ce moment, les dispositions relevant du droit mCdica1 et humanitaire sont insuffisantes pour rkpondre, en temps de paix, B ces situations et, de plus, elles peuvent s’opposer aux rbgles propres g la souverainetk des &ats. L’organisation des secours en temps de paix ne b&Cficie pas des rkgles dCfinies

‘hSecours en situafion d’e.rception.

p 12-5. “Tazieff H. In : Mr’decine Masson ; 1987. p 10.

dans les Conventions

de

Croix-Rouge fran$aise ; 1987.

en situation

de catastrophes.

Paris :

Droit international : approche des problkmes IiCs B la survenue des catastrophes technologiques ou naturelles alors conduit vers un hopital avance, au-de18 des front&es terrestres, et parfois dans un espace maritime territorial ou international (lorsque la destination d’evacuation est un navire sanitaire militaire). Ces dispositions (de franchissement des front&es) concement le droit international sur les catastrophes naturelles et technologiques et font reference au droit international de la Sante, au droit international medical et au droit international humanitaire. Jean Pictet ecrit que ccle droit international n’est (...) que la resultante des inte’re^tsdesparties, c’est-a-dire des ktats >)ix. L’insuffisance des moyens de plusieurs Stats peut creer mat&e a cet inter& Independamment des catastrophes naturelles, les usines ou centrales utilisant des matieres chimiques ou nucldaires se multiplient et, parfois, a proximite des populations, aggravant considerablement le risque de survenue d’une catastrophe technologique’“. Ce developpement est un choix fait par les gouvernements de tous les Etats. M Belanger Ccritzo que (
‘XDPveloppement et principes du droit international. Paris : A Pedone Editions ; 1983. 19Roche. In : Catastrophes foxiques, no 137. Paris : Masson ; 1988. p 33. “IIn : Droit international de la sank! par le.7 textes. Nancy : BergerLevrault SantC ; 1989. p 19.

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plus difficilement qu’elles n’ont, parfois, pas fait appel a ces organismes de secours (pour des raisons justifiees ou non). La souverainete des Stats pa&t done Ctre un principe essentiel et non contestable lors de l’organisation des secours en situation de catastrophes, mCme de grande ampleur. Pourtant, il existe des situations qui peuvent hypothCquer l’ethique de la gestion des secours face B certains types de catastrophes. En effet, lorsque la responsabilite d’un Etat est gravement mise en cause, celui-ci peut refuser, en faisant reference au principe de souverainete, l’aide internationale pour Cviter le constat de fautes inacceptables. Sur ce sujet, Mario Bettati declare (( On retrouve ainsi les limites d l’action des organisations non gouvernementales imposees par la souverainete Yap. 11 ajoute Cgalement : (< (...) il convient de proclamer le droit d’acces aux victimes de catastrophes natwelles et d’autres situations d’urgence du meme ordre cre’e’es par l’homme )j22. Discutant, aussi, le principe de souverainete des Stats, J Pictet ajoute : >23et cite Stefan Glaser24 : <
“Bettati M, Dupuy PM. In : Le.7ONG et le droit international. Paris : Economica ; 1986. p 14. ?*L’E.wpress du I4 juillet 1989. *‘In : De’veloppement et principes du dmit international humanifaire. p I 13. z4.ZSIdem,p I 14. Tarsin H, Perrot J. In : Mgdecine cw situation de catastrophes. Paris : Masson ; 1987. p 293.

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JM Fonrouge

de place suffisante B Lille, des victimes ont &tCCvacudes vers Paris et Bruxelles27). Ce type de catastrophe civile en temps de paix rkcessite la conception de plusieurs mesures : - analyse rapide de la situation et dkfinition des besoins d’aide ; - identification initiale des patients anonymes ; - inventaire des possibilitks d’hospitalisation dans le pays concernk et les pays voisins ; - dkision par le pays concern6 d’adresser des patients dans des structures hors de ses frontikres ; - offre d’aide internationale et coordination Cthique de cette aide ; - elaboration et respect de r&gles de franchissement des front&es par des personnes anonymes ainsi que le survol ou le transit par d’autres l%ats ; - poursuite des investigations d’identification ; - definition de dispositions en cas de d&s au sujet de la prise en charge financi&re des soins et de l’ktablissement du lieu de la skpulture. Cet accbs aux soins, qui doit ainsi &tre offert 2 chaque victime*g, est Ccrit dans la Charte sociale europkenne (partie I, point I 1) : i< toute personne a le droit de h&P’jicier de toutes les mesures qui permettent de jouir du meilleur &at de santk qu’ellepuisse atteindre ))29,et nous espkrons que I’aide humanitaire intemationale atteindra rapidement un niveau d’efficacitk suffisant pour que ce droit puisse s’exercer partout dans le monde. 11faut aussi souhaiter ces soins aux victimes de toutes les catastrophes naturelles mais aussi technologiques et dans des dClais acceptables. La complexitk et I’intrication de ces differents Cl& ments montrent combien les dispositions juridiques doivent &tre ttudikes afin de permettre une organisation des secours adaptke face & des catastrophes de grande ampleur. Cette action rkcessite des accords, dans le cadre d’une action communautaire ou intemationale, afin de dkfinir des dispositions permettant d’accueillir pour des raisons mkdicales et de soins d’urgence des victimes anonymes, non identifikes et parfois, probablement, non identifiables. Certaines de ces dispositions existent, parfois de faGon localiske, afin de permettre les premiers secours dans des zones frontalibres. L’Ctendu et la spCcificitC de ces accords Cchappent 2 I’Ctude, car lorsque le droit n’est pas dkfini, il existe sou-

“Le Monde du 17 juillet 1993. *Tkons de nouveau Haroun Tazieff : <
vent une coutume ou des tokances qui permettent aux hommes d’offrir des soins ?Id’autres hommes. Une action intemationale ne peut pas se structurer et agir sans un soutien politique (dans le sens de l’administration de la cite.. .) et ici, de la <)intemationale. Que notre propos soit sans dquivoque, l’homme ne peut avoir la possibilitC de secourir un souffrant ou un dCmuni que si : - le droit lui conf&e la compktence de soignant ; - le droit lui offre le droit de s’approcher du patient ; - le droit l’autorise B prodiguer des soins et, pour cela, lui permet d’ktablir un lieu pour pratiquer ces soins ou le transport du patient vers un autre lieu. Un mkdecin, sans I’aide des juristes, des hommes de la doctrine, des hommes qui crCent et fasonnent les lois, ce mtdecin est un homme seul. Pasteur avait d&lark : K situ souffres, je ne te demande pas qui tu es ? parce que tu so@kes, tu m’appartiens jj. Aucun malade n’appartient aux soignants mais aucun malade n’aura de soignant si le droit ne permet pas au soignant de s’approcher du malade., . Aussi, cette Ctude se veut un regard proposC et port6 par un mkdecin aux juristes afin de montrer oti sont nos barrihres, nos incohkences certainement nos peines et, au-de@ quelle est la dkfinition du discours juridique & dessiner pour permettre B tous les hommes d’Ctre soignCs dkemment en situation de crise. Le droit humanitaire ne peut etre qu’un droit humaniste et un droit dCf&ent. Le concept qui permet le franchissement des front&es par des victimes anonymes est done une disposition dkj% reconnue (avec en particulier, les accords franco-suisse) qui prkcise de fagon explicite le transport de victimes anonymes et le franchissement des lignes de front&es. L’absence de cette disposition en droit international n’est pas motivke par la volontk des I?tats de refuser ce type de transfert et ces possibilitk de soins. Cette absence provient d’abord du sentiment, ancrC dans I’esprit de nombreux responsables, que la probabilitk de catastrophe est trop faible pour justifier des mesures qui ne seront peut-etre jamais appliquCes dans l’l?tat concern& D’autres pensent, B l’instar des autoritts japonaises avant le tremblement de terre de KobC, que les mesures de prkvention et les moyens de secours protkgent leurs citoyens des effets catastrophiques d’un CvCnement accidentel grave. Depuis 199 1, le monde a connu des catastrophes d’un haut niveau de gravitC”’ qui a entrainC, de faGon constante, une dksorganisation significative de I’organi-

?“Voir la liste en introduction.

Droit international : approche des probltmes lies a la survenue des catastrophes technologiques ou naturelles

sation des secours et une reponse dramatiquement insuffisante aux besoins sanitaires present& par les nombreuses victimes. On pouvait esperer que l’analyse de ces drames allait permettre la constitution de procedures d’intervention nouvelles, fondees sur des principes de droit accept& et valid& au niveau international, atin de repondre de facon immediate et qualifiee a ce type de catastrophe. MalgrC la creation d’une fugace institution sous l’egide des Nations unies, I’UNDRO (United Nations Disasters et Relief Organization), basee a Geneve et chargte du management international face a ces desastres, le droit n’a pas Cvolue en ce sens... et cette organisation a CtCdissoute juste apres la guerre du Golf. Une partie de ses prerogatives a ete confide au departement des Affaires humanitaires a Geneve, toujours sous l’egide des Nations unies. La reponse medicale internationale est restee similaire. Les victimes ont CtC recues par les structures de soins locales, regionales ou nationales avec l’evident constat d’insuffisance de moyens c)par des crit&es drastiques lors du w triage >>des victimes. Ces critbres conduisent a abandonner des victimes a partir d’un certain seuil de gravite fame de possibilitt de soms. Plus le nombre de victimes est Cleve, plus le niveau de ce seuil s’abaisse... Dans une situation de catastrophe concernant plusieurs dizaine de milliers de victimes (comme KobC ou l’incendie de la Mecque), on estime que le nombre des morts peut etre multiplie par une valeur comprise entre 2 et lo... Les sequelles, imposees aux survivants par l’absence de soins chirurgicaux immediats ou par des techniques chirurgicales de c). Ce pool blanc medical doit ainsi pouvoir intervenir a l’appel des autorites d’un J&at, sous sa responsabilite et en obeissant a ses lois democratiques, lorsqu’une situation catastrophique survient.

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Pour cette raison, nous avons present.5dans le cadre du Conseil de 1’Europe une proposition de DCclaratiotQ’ Euro-mCditerra.nkenne sur le droit humanitaire concernant l’aide medicale en cas de catastrophe. Cette proposition reprend les conclusions de la these de droit de l’auteur. Les dispositions proposees par la conventionj2 de I’OEA, le 7 juin 1991, c(llisant a faciliter I’upport d’assistunce duns les cus de catastrophes )j apportent a cette proposition des bases essentielles pour dtfinir un accord international. L’intervention

des Cquipes de secours

Cette intervention peut se faire par l’envoi d’equipes medicales relevant d’une organisation intemationale ou par l’action d’une organisation non gouvemementale. Lorsque Mario Bettati declarait : (),il faut aujourd’hui concevoir cet acds comme un droit et un dB accept& par chaque &at victime d’une catastrophe, et offert par tous les autres Btats souscrivant a cette action. De la convention de I’OEA nous valideront les dispositions suivantes : - les requetes, offres et acceptations d’assistance adressees par un J&at partie a un autre sont achemikes par les filieres diplomatiques ou par l’autorite nationale de coordination appropriee ; - l’autorite nationale de coordination est designee par chaque J&at, en conformite avec sa legislation interne dont les attributions sont : transmettre les requetes d’assistance et recevoir les offres, coordonner l’assistance dans sa juridiction nationale ; - il incombe a 1’Btat assist6 d’assumer la responsabilite gentkale de la direction, du controle, de la coordination et de la supervision de i’assistance sur son territoire ; - lorsque l’assistance inclut le personnel, l’ktat donateur doit designer, aprbs avoir consulte l&at assist& la personne qui sera chargee de la supervision directe des operations du personnel et du materiel foumi ; - l’ktat assist6 a le droit d’indiquer la destination finale des moyens de transport, materiels et approvisionnement ;

3’Fonrouge JM. Proposition de Declaration Euro-mediterraneenne sur le droit humanitaire concemant I’aide medicale en cas de catastrophe, propositions aux J?tats membres de 1’Accord EUR-OPA Risques majeurs. Conseil de I’Eurooe. Rome. 16 avril 1998. 32Convention de I’OEA du 7 juin 1991 21Washington, visant a faciliter l’apport d’assistance dans les cas de catastrophes. RCsolution 1101 (XXI-O/91).

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JM Fonrouge

- concernant le personnel, celui de l’lkat donateur peut penetrer dans le territoire de l’lkat assist6 ou de l’I?tat de transit, le traverser ou le quitter toutes les fois qu’il l’estime necessaire pour l’accomplissement de sa mission. A ces fins, tout l&at partie fournira a ce personnel les pieces requises et leur facilitera les formalids d’immigration necessaires, en conformit avec la legislation nationale de l&at concern6 ; - 1’6tat assist6 doit veiller h fournir l’appui voulu a l’equipe d’assistance et, le cas Cchtant, des services de traduction et d’interpretariat ; - enfin, avec le consentement des lktats, certaines de ces dispositions pourraient &tre appliquees aux OIG ou ONG, qui preteraient leur assistance, et signeraient les engagements de cette convention. Pour permettre cette aide internationale, les fitats membres de I’ONU, pour se referer a une structure internationale, accepteront (sachant que cette acceptation s’entend dans le sens de l’offre comme dans la situation de pays receveur) les points suivants. lo) En ce qui conceme les pays faisant appel a cette aide, ils doivent : - s’efforcer de faire appel a l’aide intemationale d&s que leurs structures de secours ne permettront pas de faire face a une catastrophe notamment en n’ayant pas la possibilite d’offrir aux victimes des soins a un niveau acceptable de qualite ; - instaurer une cellule operationnelle de commandement et d’organisation afin de coordonner l’accueil et la repartition des secours intemationaux ; - accepter de deleguer la coordination de cette aide a une instance internationale (relevant de 1’OMS par exemple), si les structures de l&at sont defaillantes ; - faciliter I’entree des secours sur leur territoire a la condition que ceux-ci repondent a des criteres predefinis : validation de leur qualite professionnelle, titulaire d’un passeport, inscription a un registre national ou international reconnaissant leur competence et justifiant leur intervention ; - permettre, toujours sous l’autorite de l’administration locale, le triage des victimes, l’elaboration d’un plan d’evacuation national mais surtout international et le recensement, pour ce fait, des structures de soins disponibles et qualifiees pour accueillir ces victimes ; - autoriser avec les services locaux, s’ils sont immediatement disponibles, les premieres mesures d’identification des victimes anonymes ; - permettre a cette fin toutes les procedures Cthiquement et medicalement validees : prises de photographie, prelevements sanguins, radiographies et autres analyses dans le seul but de permettre I’identification a posteriori de la victime et de proteger ses droits individuels ;

- autoriser tous les actes medicaux conformes aux donnees actuelles de la science a la condition que ceux-ci soient effect&s par des personnes competentes. Ces actes peuvent &tre effect&s sous la direction d’une autorite mtdicale locale mais ne pourraient Ctre differ& pour le seul motif de l’absence de celle-ci ; - permettre l’evacuation des victimes en autorisant par des procedures extremement simplifites (port d’une fiche de triage intemationale numerotee) le franchissement de sa front&e a la condition que chaque victime soit accompagnee par une Cquipe medicale qui garantit son transport vers une structure de soins qualifiee ; - si l’urgence l’exige, le franchissement pourra s’effectuer hors des points de passage autorises. Les autorites competentes pour la surveillance des front&es seront immediatement informees par l&at requtrant ; - si l’urgence ne l’a pas permis au prealable, l’identite des personnes ayant franchi la front&e sera communiquee a posteriori aux autorites compttentes ; - chaque partie contractante autorise les aeronefs a survoler, atterrir ou dbcoller, m&me en dehors des aerodromes ; - les procedures d’investigation seront poursuivies localement afin de completer l’identilication initiale. De plus, chaque partie se doit d’echanger les donnees qu’elle a pu collecter avec des banques de donnees internationales (Interpol) afin de preciser le plus rapidement les identifications des victimes toujours anonymes. 2”) Les pays offrant cette aide se devront : - d’offrir (avant meme d’y avoir CtCinvite), lors d’une catastrophe de grande ampleur, ses moyens de secours et ses structures d’hospitalisation disponibles afin de repondre de faGon desinteressee a chaque situation critique ; -de repondre a toute demande d’aide intemationale, Cmise par un &at souverain, a la condition de depecher sur place des Cquipes competentes et de proposer des structures de soins qualifites ; - de prendre l’engagement de respecter la structure administrative de l’ktat requerant et de se dispenser de toutes actions mediatiques autres que celles qui pourraient (dans un cadre Cthique) participer a la reussite de l’action engagee ; -de permettre le franchissement de ses front&es (y compris le survol de son territoire a la condition que les regles definies par I’OIAC soient respectees) par des victimes anonymes afin que celles-ci puissent &tre accueillies par des structures de soins qualifiees ou disponibles ; - de reduire pour cela les formalites administratives au minimum necessaire qui pourrait etre le port d’une fiche de triage intemationale numerotee ; -de poursuivre sur son territoire (en cas de reception de victime) les procedures d’investigation les plus

Droit

international: approchedesproblkmesIi& k la survenuedescatastrophes technologiques ou naturelles

qualifikes (notamment en respectant les proc6dures dCfinies par Interpol) afin de complkter l’identilication initiale de la victime ; - d’khanger les donnkes qu’elle a pu collecter avec des banques de donnkes intemationales (Interpol) afin de prCciser le plus rapidement les identifications des victimes anonymes. 3”) Pour toutes les parties, dans le cadre d’une action pkventive : de proposer toutes mesures ou prockdures validkes permettant l’amklioration de ces propositions. L’organisation

du tri des victimes

Le tri des victimes est une &ape importante. La repartition et l’accueil de ces victimes pouvant &tre d’embl6e rkgionaux, voire nationaux, il me parait utile de souligner que certains hiipitaux, bien que t&s CloignCs du lieu de l’CvCnement, pourraient recevoir des victimes dans des dClais t&s courts ; aussi, convient-il que ces Ctablissements prennent en compte cette particularite dans 1’6laboration de leur plan d’accueil. I1 faut dkbuter le tri p&s des lieux de la catastrophe en organisant la constitution d’un poste mCdica1 avanck. Dans la circulaire no 89-2 1 du 19 dkembre 1989 (relative au contenu et aux modalit& d’klaboration des plans destinks k porter secours B de nombreuses victimes, dCnommCs <>),le ministre Ccrit : G l’ensemble des victimes non dkbdkes est adress au PMA (poste mkdical avanck). L’accueil de chacune y fait l’objet d’une mention descriptive portCe sur un registre tenu par le secrktaire du PMA >b. La victime subit un examen mCdica1. Si elle n’en a pas 6tCpourvue au ramassage, elle est dotCe de la fiche mtditale de l’avant oti sont consign& les renseignements relatifs B son &tat civil p&urn6 ou sa description sommaire dans le cas d’un sujet inconscient ainsi que les l&ions, 1’Ctat clinique, le diagnostic medical, les traitements entrepris, la priorit d’kvacuation et les modalit&. Cette fiche prCnumCrotCe suit en permanence la victime. Un modble uniformi& a Ctt?diffuse par lettre circulaire du 24 fkvrier 1987. Ce modkle doit maintenant i?%reuniformis& avec une numkrotation standard des fiches et utilis6 B l’khelon international. 11 faut aussi qu’une cellule de crise soit constitke immkdiatement et fasse 1ibCrerles services de destination des victimes : les malades dont 1’Ctatle permet sont admis provisoirement dans les services moins impliquks, ou transf&G vers d’autres h6pitaux (des Ghicules devant &tre prkvus) voire font l’objet d’une sortie anticipke ; les admissions non urgentes programmkes sont diffkkes. Les blocs opkratoires, en particulier, seront lib&& d&s que possible, et les interventions non urgentes prtvues reportkes.

L’identification

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des victimes

Elle doit dkbuter t&s rapidement, car les l&ions dues aux bfilures se constituent dans les toutes premikes heures. Elle doit &re rigoureuse et, pour cela, effectu&e par des praticiens compktents. En effet, c’est & partir de la premike identification que seront comparkes, exploitkes des identifications suivantes. Elle doit stre aussi effectuke dans le respect du secret mCdica1, done par des praticiens ayant pris cet engagement, ce qui peut nkessiter que ces praticiens ne soient pas mandatks par des forces militaires ou des forces de police ou bien que celles-ci interviennent dans le cadre d’une mission et sous un commandement supranational comme I’ONU ou L’OMS. La rkponse B cette compktence d’identification des victimes ne peut que designer : - dans la situation d’urgence : des praticiens urgentistes, chirurgiens, anesthksistes form& & l’utilisation de la fiche simple que nous avons proposCe ; - puis des praticiens spCcialisCs en mCdecine 1Cgaleutilisant systkmatiquement les formulaires Interpol. Interpol admet que, en cas de catastrophe, la responsabilitt des opCrations de sauvetage des survivants, de relevage des corps et d’enquCte sur les causes de la catastrophe est assumke initialement par les auto&% locales et peut t6t ou tard &tre transmise aux autoritks nationales. Cette prockdure fait aujourd’hui rkfkrence et rep& sente un niveau de rigueur et de prkcision tout B fait exceptionnel. I1 n’est de ce fait plus possible de concevoir une action d’identification de victimes lors d’une catastrophe sans que cette prockdure soit appliqube. L’utilisation de cette prockdure implique que les autoritCs locales ou nationales n’autoriseront pas l’inhumation ou le transport des victimes ou de leurs restes en d’autres lieux avant l’achkvement des opkations d’identifications et d’enqugte sur la cause du dCc&. Reconnaissant le principe qu’une ou plusieurs victimes peuvent Ctre originaires d’un autre pays, et suivant les recommandations d’Interpol, il est souhaitable d’Ctablir une relation avec ce pays. De mEme, en cas d’un nombre important de victimes originaires d’un mCme pays, il est recommandC d’inviter les experts de ce pays B participer aux prockdures d’identification. 11 serait souhaitable que des accords intemationaux rkglementant cette collaboration permettent m&me une dClCgation de cette responsabilitk En ce qui conceme l’envoi d’experts, Interpol recommande aux pays membres d’explorer les possibilitks d’envoi immkdiat d’un ou plusieurs experts en identification dans un autre pays.

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Le fichier de ces personnes competentes souhaite par Interpol comprendra : les donnees personnelles, les numeros de passeport et leur date d’emission, les vactins (pour signaler les dates limites de rappel), une serie de photos afin de permettre une demande immediate de visa sachant que, dans certain pays, il sera possible d’obtenir un statut diplomatique temporaire. Chaque personne cl6 dans ce groupe d’experts devra prevoir un ou deux remplaqants en prevision d’une indisponibilite au moment critique. Toutes ces personnes doivent etre p&es a partir dans un delai le plus bref possible qui, sur le modble des interventions des medecins d’urgence. devrait etre de quelques heures. Les questions d’assurances, remunerations, frais de mission doivent &tre reglees a l’avance. En conclusion Les dernieres catastrophes de KobC, Buenos Aires, Dabwalli et La Mecque doivent nous apporter, peut &tre, une lecon d’importance, d’humilite et d’organisation. Une leGon d’importance d’abord : car ces accidents sont survenus dans tomes les zones du monde, sans Cpargner un type de societt, saris avoir laisse le message que leur survenue pouvait &tre impossible dans certains autres pays, saris avoir surtout donne l’impression que le pire Ctait atteint. Ces catastrophes laissent aussi une lecon d’humilite. Un peu a la mesure des declarations d’invincibilite faites lors du lancement du Titanic : aucun pays ne peut pretendre avoir pris toutes les mesures de protection et plus encore ne peut esperer &tre h l’abri du risque catastrophique.

Enfin, ce parcours sur les demiers evenements catastrophiques nous montre qu’un effort considerable d’organisation doit &tre effectue a l’echelle intemationale. Cette organisation doit mobiliser les efforts de chacun : - les hommes d%tats et les hommes politiques, bien stir, pour qu’ils permettent l’essor de droits nouveaux qui seront accept& et mis en place dans I’interCt de l’etre humain ; - des medecins et responsables des organisations sanitaires afin qu’ils dtpassent le champ de leur zone d’action et parfois de pouvoir, afin de se mettre au service d’organisations supranationales dans un but humanitaire ; - enfin et surtout, les juristes et hommes de la doctrine qui pourront peut-etre plus, au travers des recherches, des temoignages et des faits relates dans ce travail, mesurer la place et le sens de leur recherche afin de promouvoir et developper un droit humanitaire adapt6 11est impossible de terminer cette etude saris, avec une certaine peine, remarquer que des faits contournent quotidiennement les objectifs proposes par ce travail. Essentiellement en Afrique et en Asie, des milliers d’etres humains traversent, chaque mois, des frontieres avec l’espoir de pouvoir se nourrir ou pour fuir et esperer un peu de paix. Leur anonymat est total, les mesures administratives de controle sont inexistantes, car impossibles, et nul ne cherche a les rendre possibles. Comment ne pas esperer que ces faits quotidiens ne puissent avoir un autre sens que celui de montrer la fatuite d’une front&e et de l’identite d’une personne lorsqu’une vie humaine est en cause ?

Droit international : approche des problkmes Ii& g la survenue des catastrophestechnologiques ou naturelles

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Discussion Alain Haertig.- Apres cet expose brillant, il faut rappeler qu’au moment de Los Alfaques, il y avait aucune structure medicojudiciaire crte pour traiter ces catastrophes survenant a 200 km de la frontiere franqaise. On a vu arriver des flottes d’ambulances et les sauveteurs locaux ne pouvaient plus circuler pour Cvacuer des brD16stellement il y avait d’equipes d’assistance qui, saris aucune coordination, allaient chercher leurs blesses. Des meres de familles allaient prendre leurs enfants morts et les emmenaient dans leurs voitures pour pouvoir les ensevelir. Depuis cette catastrophe, on a assist6 quand m&me, sur le plan international, europeen et francais, a une structuration pour l’identification des victimes. Par la suite, apt& le choc de Beyrouth, les armees ont et6 les premieres a mettre au point une structure d’identification.

et il s’est entendu dire pour une formation de l’Assistance publique : q.C’est vous dire comment les gens sont prepares a traiter l’urgence. Je me souviens de sa vive r&action au telephone. A Percy, on a pris tout ce que l’on pouvait, mais en aucun cas il n’btait possible d’absorber tous les brQ1Cs.Autrement dit, malgre les previsions que l’on pourrait faire (et cela pourrait &tre l’objet d’un travail), avant de trouver une infrastructure qui puisse traiter tous les brGl&s dans l’urgence avec les moyens techniques et la logistique necessaires, ce n’est pas demain la veille ! On n’arrivera jamais a prevoir au-de18 d’une G petite >>catastrophe. Ce que je retiens de votre expose, c’est qu’il apporte des elements tres interessants pour un debut de recherche et de mise au point pour 1’Europe. Et je vous en complimente.

Jean-Pierre Thomas.- Je voudrais remercier JeanMarie Fonrouge pour son expose qui r&pond en partie aux preoccupations qui etaient les notres tout a l’heure. Je crois que l’on a dans cette these ce qui pourrait &tre un embryon de recherche ou de mise au point. En ce qui conceme les front&es a l’epoque de Los Alfaques, on peut considerer qu’elles existaient, alors : je suis Ctonne cependant qu’il semble persister quelques difficult& : pour 1’Europe l’histoire semblait, pour moi, &tre entendue. Je peux quand meme le consoler en disant que m&me si les frontieres avaient CtCouvertes, je ne vois pas comment on aurait fait pour absorber les bniles de cette catastrophe. En 1973, l’attentat contre les Turkish Airlines a provoque a l’aeroport d’Orly quelques brftles. Mon ami Huguenard etait au Samu 94 et moi medecinchef de la region Paris-Be-de-France. Je detenais, par l’hopital Percy, des lits de brules car les services de bru16sde l’armee francaise traitent la plupart du temps des civils. Ceci est tout a fait naturel, parce qu’il faut que, s’il y a une guerre qu’on puisse traiter les brWs par les batailles de chars. On a done toujours un fond de traitement de brfIlCs avec une possible extension de lits qu’on peut rouvrir a tout moment pour que l’on puisse d’une part conserver l’experience technique et, d’autre part, effectuer la recherche necessaire a I’tvolution du traitement de ces brQ1Cs.L’ensemble des lits de brtYCs correspondait a l’epoque, (mais cela n’a pas change) a 29 lits de brWs effectifs et 50 de reserves qui ont CtC rouverts. Et quand on a demand6 a Monsieur Huguenard : <>,il s’est adresse aux differentes formations hospital&es, civiles ou militaires, ce qui est normal dans ces cas-la,

Marie-Ce’cile Barthet.- Je voulais dire a Jean-Marie Fonrouge que je ne suis pas du tout une specialiste juridique, loin s’en faut. Mais, sur le plan operationnel, il me semble qu’il existe deja des conventions transfrontalieres entre 1aFrance et les pays proches, tout au moins, qui concement les renforts d’interventions. Le Samu de Toulouse &ant le Samu regional le plus proche de l’Espagne, nous avons et6 sollicit& pour donner notre avis sur une convention et sur les moyens de parvenir a un accord. I1 me semble qu’il y a done deja des reflexions en tours au niveau international, a propos de ces cooperations d’action ou on a envisage, entre autres le survol des adronefs. 11y a eu des accords d’intervention. Cela ne pourrait-il pas &tre suivi de reflexions a un niveau plus important ? Jean-Marie Fonrouge.- Les accords avec 1’Espagne font partie des plus recents, ils ont et6 sign& en aoQt 1997. C’est le plus recent qui ait CtCsign6 par la France en accord bilateral. Les accords bilateraux avec l’Espagne sont d’abord des accords administratifs, et il y a peu d’accords sanitaires speciliques sur des victimes et, en tout cas, absolument pas sur des victimes anonymes. Actuellement, il n’y a qu’un accord bilateral entre la France et un autre pays, c’est la Suisse qui est le seul pays, avec la France, a avoir accept6 que sa front&e soit franchie par quelqu’un dont on ne connait pas l’identite. Ce qui est une derogation majeure par rapport aux rbgles de l’aviation civile et au respect du droit public entre les Etats. Cette restriction par rapport a 1’Etat n’est pas un hasard. La France avec 1’Espagne a un probleme historique en rapport avec le terrorisme basque, et la neces-

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sit6 de freiner le passage de victimes anonymes est tout a fait justifiee par cela. Quand on parle d’accords transfrontaliers pour des victimes, ce que l’on cherche actuellement en droit international c’est l’extension du droit de Genbve aux situations civiles. C’est-a-dire permettre a une victime en temps de paix d’avoir les memes droits que les victimes en temps de guerre. Et cela est tres surprenant, car on aurait tendance a penser que c’est l’inverse, a savoir que les victimes en temps de guerre sont moins bien protegees que les victimes en temps de paix. I1 a fallu les derniers protocoles additionnels des conventions de Geneve pour que les populations civiles en temps de guerre aient les memes droits de protection que les populations militaires. Et, en particulier, le sens de mon travail Ctait de promouvoir, au niveau de la communaute internationale, la possibilite pour des victimes non identifiees, parfois pas identifiables pendant plusieurs mois, de partir au-de18 des frontieres, de traverser des Stats souverains, de penetrer dans un autre pays en &ant anonymes pour pouvoir requerir des soins que leur &at necessite.

Claude Hennequin.- Je rappellerai trois points. D’abord, il me semble que cette definition qui avait &tC donnee, il y a fort longtemps, et rappelee par Monsieur Huguenard, de I’inadequation entre le probleme pose et les moyens disponibles ne doit pas &tre devoyee. 11est vrai que dans le quotidien, lors d’une collision entre deux vehicules legers de face, des Cquipes d’intervention peuvent se trouver dans des difficult& Cvidentes immediates, pourtant, il n’y a pas la vraiment une situation qui ressort de la catastrophe. Mais cette recuperation, on la voit aussi quelquefois alors qu’il y a un excddent de moyens et on a pu voir, genereusement retransmis par les mtdias, le fait que des intervenants, quelque fois en trop grand nombre, attendaient leur tour pour pouvoir, dans certaines circonstances (j’ai en memoire l’effondrement d’un immeuble a Toulon), trouver leur place, leur moment pour intervenir et faire savoir qu’ils Ctaient la. Alors, attention a cette recuperation. Deja, il faut s’en tenir, sans doute, a cette definition initiale, mais peut-&tre aussi l’affiner. Les brtYCs, je crois, restent un excellent exemple. Le deficit en lits dans ce domaine devrait sans doute nous inciter a poursuivre la reflexion. L’CtC passe, j’ai trouve des lits en Belgique pour des brtiles Cmanant de la region centre, et je crois que cela ne peut que nous inciter effectivement a cette reflexion transfrontaliere sinon au moins europeenne. Enfin, je crois, et cela sera le demier point, que cette reflexion intemationale est tout a fait urgente. 11est clair qu’a partir du moment ou les minisdres des Affaires &rang&es Cprouvent des difficult& a faire accepter l’in-

tervention de leurs unites specialisees, le temps passe et, a la limite, notamment dans le cadre des tremblements de terre, plus on tarde a intervenir moins il y a de problemes medicaux, et il n’y en auraient peut-etre mCme plus au bout de quelques jours. Je crois que si l’on veut &tre efficace, il faut que les chases puissent se faire selon des protocoles preetablis, relativement simples a exploiter pour tout le monde, aussi bien au niveau du politique que du medecin. Renaud Vie’ Le Sage.- Je me demande, au travers de ce que nous a presente Monsieur Fonrouge, si ces accords de cooperation intemationaux sont autre chose que des elements d’amorces a la creation d’autres chases. Je veux dire par la que, deja a froid, des accords de ce type sont difficiles a mettre en aeuvre, mais je me demande si, a chaud et en situation de catastrophe, ces accords peuvent reellement Stre <>puisque dans les pays mCmes qui sont concern&, le manque de coordination entre les departements ministeriels saisis de ces problemes conduit a un florilege d’echecs que l’on ne peut reveler. Alors, je me demande s’il est bien raisonnable d’envisager que, en dehors de ce cadre juridique, qui doit etre cr& de toutes fa$ons parce qu’il facilitera les chases, mais qui, a mon sens, ne les rtsous pas, si l’on ne doit pas continuer pendant un certain temps a sensibiliser des specialistes, parce que dans tellement de cas de catastrophe qui se sont produites encore recemment, on a observe que c’est le bon reflexe de quelques personnes et non pas la bonne intervention de quelques institutions qui a sauve la mise. Et, au fond, est-ce que ce sur quoi on devrait focaliser notre attention ne serait pas la promotion d’une structure integree au niveau europeen. Parce que je pense que dans le domaine humanitaire, une forme de supranationalite ne peut &tre contestee par personne et dans aucun parti politique. On voit bien, qu’au moins au plan militaire, il y a des discussions. Au plan civil, en mat&e de catastrophe et d’aide humanitaire, cette supranationalite, je m’etonne qu’aucun homme politique n’ait CtCrtellement le porteparole de cette question alors que c’est ce qui me semblerait plus simple et correspondrait a la meilleure exploitation de ce que l’on peut analyser au plan juridique et au plan scientifique. Jean-Marie Fonrouge.- Cette idee que vous amenez est d’autant plus importante qu’apres KobC, on a eu la surprise de lire, dans le livre de Mario Bettati sur le droit d’ingerence humanitaire (concu sur les bases du droit maritime concernant le <x), que <: 6 500 morts, 30 000 blesses, 200 000 impliques. Et il Ccrit meme : <
Droit international : approche des probkmes lit% B la survenue des catastrophes technologiques ou naturelles

mais en plus, si elle ttait intervenue, elle await perturb6 les secours >>.Si vous voulez, pour un juriste, il n’est pas anodin de voir que la communautC internationale, non seulement ne fait pas le trajet vers les accords intemationaux permettant l’humanitaire, mais quand apr&s on constate l’Cchec, on est m&me capable de faire, saris jeu de mots, cet hara kiri intellectuel supplCmentaire qui consiste B dire : <
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des objectifs qui peuvent &tre diffkrents de ceux qui sont prCsentCs. Je crois que le probl?me est un probl&me majeur, mais pour rCpondre A 1’idCe 1ancCpar Monsieur Vi6 Le Sage tout A l’heure, je crois que : - il faut une base de discussion au plan juridique ; - il faut que la communaut6 scientifique et, ici, la communautC mCdicale se mobilisent pour souligner l’importance du probl&me ; - les nouveaux outils qui se mettent en place, les nouvelles techniques de tCl&ommunications sont un param&e extremement important qui va permettre, et je le crois parce que c’est ce que nous sommes en train de faire actuellement ; je vous assure, c’est une action que nous menons sur le plan europCen entre Paris, Madrid et Lisbonne. Nous sommes en train de relier par e-net les responsables gouvemementaux de la gestion des crises. Je crois que, lorsque nous aurons rkussi B mettre en place cette esp&ce de pipe-line qui reliera instantankment tous les responsables politiques de la gestion des risques, cet outil sera certainement quelque chose d’important et l’approche juridique que propose Monsieur Fonrouge sera extrgmement facilitCe. Mais je crois qu’il faut faire converger tous ces accords. La seule chose, c’est qu’il faut absolument agir maintenant. Je crois que les outils sont des moyens fed& rateurs parce qu’ils ont l’avantage d’exister. Je crois qu’il faut une reflexion au plan juridique et, enfin, il faut que la communaut6 de base qui est la communautt mCditale s’exprime.