Les Décisions prises par les Ministres

OCDE

Les D6cisions prises par les Ministres par H E N R I S M E T S *

Au cours de la r6union minist6rielle du Comit~ de l'Environnement, les Ministres ont adopt~ une nouvelle D6claration sur les politiques d'environnement et ils ont ddcid6 d'apporter leur soutien ~ quatre Recommandations aux Gouvernements des 24 pays Membres. Dans la note ci-dessous, M. Henri Smets pr~sente une br~ve analyse de ces textes en mettant en ~vidence leurs aspects les plus novateurs. D6elaration sur les politiques d'environnement &earact~re antieipatif. Cette D6claration I minist6rielle constitue la deuxi~me d6claration politique importante sur l'environnement adopt6e I'OCDE. Elle r~affirme la ddtermination des Gouvernements de poursuivre des politiques vigoureuses en matiOre d'environnement dans le contexte 6conomique actuel et insiste sur la n~cessit6 de prendre en compte les aspects relatifs l'environnement fi un stade prdcoce dans toute d6cision susceptible d'avoir des cons6quences significatives sur l'environnement. A cette fin, il apparaft ndcessaire d'int~grer les politiques d'environnement aux politiques d'autres secteurs, notamment l'6nergie, les produits chimiques et l'am6nagement du territoire et de poursuivre des efforts soutenus/~ long terme. Les instruments 6conomiques et budgOtaires devraient ~tre utilis~s, en combinaison si n6cessaire avec les instruments r6glementaires, pour favoriser un comportement plus respectueux de l'environnement de la part des entreprises et des particuliers. Une telle attitude est justifi~e par le fait qu'en eux-m~mes les m~canismes de march6 ne suscitent pas toujours de *Henri Smets, lng~nieur civil et ~conomiste (Universit6 Libre de Bruxelles), Doctor of Science (M.I.T), Administrateur principal de l'Organisation de Cooperation et de D~veloppement Economiques, Chef adjoint de la Division lndustrie/Environnement, Charg~ de cours ~ l'Universit~ de Liege. Henri Smets a particip~ tr~s activement l'organisation de la r6union du Comit6 de l'Environnement au niveau minist~riel et est charg~ du Programme sur la pollution transfronti~re depuis 1973. Les opinions exprim6es dans cette note n'engagent que son auteur et ne refl~tent pas n~cessairement celles de I'OCDE.

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d~cisions qui fiennent compte des cons6quences et des coots qui en r~sultent pour l'environnement. La dimension 6conomique des politiques d'environnement apparaft encore lorsque les Ministres insistent sur les effets d~favorables que certaines r6glementations real con~ues peuvent avoir sur le d6veloppement 6conomique ou lorsqu'ils mettent en avant le besoin de prendre en compte les changements de la qualit6 de l'environnement pour 6valuer les d6cisions relatives/t l'environnement. La dimension politique des politiques d'environnement est exprim6e par le soutien apportd ~ une information addquate et une participation effective du public ainsi qu'au d~veloppement d'enseignements relatifs ~ l'environnement dans les syst~mes scolaires et autres. Cette nouvelle D6claration marque aussi une tendance ~ 61argir le domaine de l'environnement qui n'est plus seulement limit6 ~ la pollution mais inclut ddsormais l'6conomie des ressources naturelles et le cadre de vie. Recommandation sur les 6tudes d'impact La deuxi6me 2 Recommandation de I'OCDE sur l'6valuation des projets ayant des incidences sensibles sur l'environnement traite non seulement des projets d'6quipement importants (par ex. installations polluantes) mais aussi de la planification r6gionale et d'am6nagement de l'espace. Elle vise ~ g6n6raliser le recours aux ~tudes d'impact l'ensemble des d6cisions susceptibles d'avoir des effets sensibles sur l'environnement, & favoriser la prise en compte des mesures susceptibles d'att(nuer les effets n6gatifs sur l'environnement et des solutions de rechange. Elle pr~voit la consultation de toutes les autorit~s concern6es et notamment les autorit~s locales et de certaines organisations telles que les associations de d6fense. Elle encourage l'information du public afin qu'il puisse effectivement participer au processus de prise de d6cision. Elle recommande en outre que les autorit6s se donnent les moyens de faire effectivement mettre en oeuvre les mesures d6-

cid6es darts le cadre de la proc6dure d'6valuation et qu'elles assurent la surveillance des effets sur l'environnement des grands projets apr~s leur r~alisation. Cette Recommandation donne les grandes lignes pour des 16gislations nationales sur les 6tudes d'impact ~ la lumi~re de l'exp6rience des pays Membres. Elle pr6sente un int6r~t pour de nombreux pays qui pr@arent actuellement des projets de loi ou des r~glements d'application. Recommandation sur le charbon et l'environnement L'augmentation pr~visible de la consommation de charbon dans les pays Membres pour r~duire l'utilisation du p6trole, est de nature ~ cr6er de nombreux probl~mes d'environnement tout le long du cycle extraction-consommation du fait des r6sidus et inconv~nients chaque 8tape du cycle. L'OCDE a adopt6 une nouvelle Recommandation sur ce sujet o~ il est demand~ que l'on proc~de ~ une 6valuation des cons6quences sur l'environnement de l'introduction ~ grande 6chelle du charbon et que l'on informe t o u s l e s milieux int6ress6s et le public pour assurer une meilleure prise de conscience de la n6cessit~ de r6soudre les probl~mes de politique de l'environnement li6s au charbon. Les Gouvernements devraient int~grer ~ un statde pr6coce leurs politiques de l'environnement et de l'6nergie, intensifier les recherches sur les techniques de lutte contre les pollutions et sur les meilleurs proc6d6s d'utilisation du charbon, appliquer le principe pollueur payeur ~ la lutte contre les pollutions afin que le prix des diff6rents combustibles refl~tent les coots de cette lutte. Au niveau de l'extraction, fl faudrait pr~voir la remise en 8tat des sols et pr~voir le financement par les producteurs de charbon. Au niveau de la consommation, il faudrait utiliser les meilleures techniques de lutte contre la pollution et s'assurer qu'aucune d6gradation sensible de l'environnement ne se produise par pollution interne ou transfronti~re. Au niveau du commerce des charbons, il faudrait chercher 14.3

1 Voir texte reproduit dans ce num~ro page 155. La premiere D~claration de 1974 est reproduite dans I'OCDE et l'Environnement, OCDE, 1979 (Cette brochure obtenue sur simple demande aupr~s de I'OCDE comporte aussi les textes des 30 Recommandations et D~cisions de I'OCDE depuis la creation de la Direction de l'Environnement). 2 Voir texte reproduit dans ce num6ro page 154. La premiere Recommandation de I'OCDE sur l'analyse des effets sur l'environnement des projets publics et priv~s importants date de 1974. Les ~tudes de I'OCDE dans ce domaine ont 6t~ publi6es dans l'ouvrage "Les 6tudes d'impact sur l'environnement" OCDE, 1979. 3 L'Environnement et le Tourisme, compte rendu dela Conference de Salzbourg, OCDE 1979. Etudes de cas sur l'environnement et le tourisme, OCDE 1979. 4 L'Etat de l'Environnement, OCDE, 1979. Voir aussi Observateur de I'OCDE, No 98, pp. 14-28, mai 1979. 5 Des rapports nationaux sur l'~tat de l'environnement existent dans les pays suivants: Allemagne, Belgique, Espagne, Etats-Unis, France, Italie, J apon, Luxembourg, Pays-Bas, Suede, Yougoslavie En outre, des annuaires sur les statistiques de l'environnement ont ~t6 pubfids dans les pays suivants: Autriche, Canada, Etats-Unis, Finlande, France, Japon, Norv~ge, Pays-Bas, Royaume Uni, £ugde, Yougoslavie. 6 Les politiques d'environnement fi caract~re anticipatif, OCDE, 1980.

les politiques de l'environnement et les autres politiques. I1 semble d6sormais reconnu que d'attendre le dernier moment pour prot6ger l'environnement, pour corriger les erreurs de planification ou r6duire les dommages caus6s par la pollution est in6fficace, cofiteux et dangereux. C'est, d~s le d6part, que les pr6occupations d'environnement devraient 6tre prises en compte alors m6me que les projets ne sont pas encore d6finitifs. A cette fin, il sera n6cessaire d'utiliser diff6rents instruments de politiques et en particulier ceux qui incitent les d6cideurs ~ respecter l'environnement. Parmi ceux-ci, une place importante devrait 6tre faite aux instruments de planification, d'6tude d'impact, d'6valuation technologique, utilis6s en association avec une participation accrue du public et soumis fi un r6el contr61e judiciaire susceptible de faire respecter toutes les d6cisions valablement prises. Le r61e croissant donn6 ~ la planification "technocratique" serait ainsi contrebalanc6 par un examen politique et un contr61ejudiciaire plus d6velopp6s. Les instruments 6conomiques permettent 6galement d'orienter les d6cisions dans le long terme dans un sens plus favorable h l'environnement. 11 s'agit ici de tarifer des ressources plut6t que de les attribuer gratuitement aux pollueurs, de cr6er des redevances de pollution, d'orienter par des subventions appropri6es les d6cisions 6conomiques dans le respect du principe pollueur payeur et de l'efficacit6 6conomique. La r6glementation a un r61e plus important /t jouer si elle est con~ue pour orienter l'avenir plut6t que pour 6viter les erreurs du pass& Les r6glementations simples, programm6es dans le temps sans pr6cipitation ni d6rogation injustifi6es continueront d'6tre des instruments n6cessaires pour l'Administration. Elles gagneront en efficacit6 si les citoyens 6taient inform6s des manquements 6ventuels ~ la r6glementation et pouvaient en obtenir le respect scrupuleux. La difficult6 majeure des politiques caractOre anticipatif 6 est de devoir 6tre mise en oeuvre tr~s t6t, c'est-fidire avant que les probl~mes ne soient devenus aigus et visibles. Aussi, d6pendent-elles de fagon cruciale d'une information adequate du public, d'un recueil syst6matique des donn6es sur les risques, les avantages et les inconv6nients des diff6rentes options possibles. Au-del~ du probl~me de l'information et des informations n6cessaires, il se posera sans doute des probl+mes

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obtenir des charbons de qualit6 uniforme et caract6ris6s sous une forme normalis6e quant ~ leur composition (soufre, m6taux en traces, etc.). Reeommandation sur l'environnement et le tourisme

La croissance rapide du tourisme (6-7%/an) au cours des derni~res d6cennies est de nature ~ entrainer une diminution de la qualit6 de l'environnement dans les zones touristiques et des effets n6gatifs sur l'6conomie ces zones. Les 6tudes effectu6es par I'OCDE dans ce domaine in 1 9 7 7 - 7 8 ont permis de recueillir 25 6tudes de cas et ont 6t6 cl6tur6es par un S6minaire tenu Salzbourg en 19783 . I1 est apparu alors n6cessaire que I'OCDE adresse une Recommandation aux Gouvernements afin qu'ils int~grent ~ un stade pr6coce les consid6rations relatives ~ l'envrionnement dans leurs politiques de d6veloppement du tourisme. En particulier, il faudrait 6tablir des normes d'environnement pour r6pondre aux aspirations des touristes notamment dans les p6riodes de grande affluence. Les op6rations importantes de d6veloppement touristique devraient 6tre prdc6d6es d'une 6valuation d'impact sur l'environnement afin d'harmoniser au stade de plus pr6coce possible les politiques du tourisme et les politiques de l'envionnement compte tenu des autres objectifs sociaux et 6conomiques. Le public devrait 6tre consult6 ou invit6 ~ participer fi la prise de d6cision. Les plans de d6veloppement devraient 6tre 6tudi6s la lumi~re des divers effets socio6conomiques sur les r6gions concern6es et inclure les modalit6s de financement des mesures de protection de l'environnement. Le financement des op6rations de l'environnement devrait 6tre effectu6 en conformit6 avec le principe pollueurpayeur afin d'6viter des distorsions internationales de concurrence entre

les r6gions touristiques. Cependant des aides pourraient 6tre attribu6es dans le cadre d'une politique de d6veloppement r6gional ou en fonction du caract6re social des objecfifs du tourisme. Les zones particuli6rement sensibles du point de rue 6cologique et les zones dont la capacit6 d'accueil risque d'6tre d6pass6e devraient faire l'objet de mesures r6glementaires permettant de limiter l'acc6s ces zones. Finalement des informations et indicateurs descriptifs de l'6tat de l'environnement des zones touristiques devraient 6tre recueillis et diffus6s aux touristes potentiels. Recommandation sur l'6tat de l'environnement

L'OCDE a publi6 en 1979 la premiere analyse intenationale ~ de l'6tat de l'environnement qui d6crit les progr~s accomplis et la situation actuelle l'6gard de multiples indicateurs d'environnement. I1 a 6t6 d6cid6 de poursuivre de tels travaux qui ont eu un 6cho consid6rable. D'autre part, les M~,nistres et le Conseil de I'OCDE ont recommand6 au× pays Membres de renforcer leur coop6ration pour am61iorer et harmoniser leur information statistique sur l'6tat de l'environnement et de pr6parer des rapports nationaux 5 p~riodiques. Le Comit6 de l'Environnement visera/t 6laborer des indicateurs comparables de l'environnement, am61iorer les m6thodes d'6valuation de l'6volution de l'environnement et pr6parer une nouvelle analyse internationale. Commentaires

Les diff6rents textes adopt6s laissent apparaftre en filigramme ce que pourraient 6tre les nouvelles politiques de l'environnement 10 ans apr~s leur naissance. I1 semble que le message essentiel soit la n6cessit6 d'int6grer de fagon plus complete et plus pr6coce

institutionnels pour assurer une meilleure prise en compte du long terme et de l'int6r6t public et non pas seulement des objectifs/l court terme des int~r6ts de caract~re priv& La politique de Fenvironnement pourrait conduire /l remettre en cause certaines structures traditionnelles de d6cision afin d'assurer fi l'homme un cadre de vie plus harmonieux. Le th~me de l'environnement pr6sente d6sormais des dimensions politiques. I1 mobilise l'opinion

et figure en premi6re position dans les pr6occupations du public juste apr4s l'emploi et l'inflation. Aussi ne fautil pas s'6tonner s'il engendre des formes nouvelles de participation ~ la d6cision. L'avenir indiquera sans doute comment il serait utile, apr4s des tatonnements difficiles, d'adapter les institutions gouvernementales afin de leur permettre de poursuivre avec succhs des politiques d'environnement ~ caract6re anticipatif. []

INTERVIEWS

Interview with l.W. McNeill* Mr. MacNeill organised the second OECD Meeting o]' the Environment Committee at Ministerial level which took place on 7th and 8th May, 1979. In the following text, he replies to questions raised by E.P.L. in an interview given after the meeting. Question: What were the issues that attracted Ministers' attention at their last meeting? Ministers were particularly concerned about issues that have international significance or require international cooperation. The two main questions dealt with were Chemicals and Energy. They discussed the all-pervasive importance of chemicals in every day life

and the economic significance of the chemical industry. They stressed at the same time that anticipatory policies were essential to keep chemical pollution under control. And they renewed their support for the OECD programme on the control of chemical substances Iaunched last year. In fact, they called

*Mr. J. W. MacNeill, Director of the OECD Environment Directorate, was appointed to this post in September 1978. His previous posts include: Canadian Commissioner General for Habitat, the United Nations Conference on Human Settlements, Vancouver, 1976 ; Deputy Minister of Urban Affairs, Government of Canada; and Director General of Intergovernmental Affairs, Canadian Department of Environment.

QOECD Photolibrary,photoby L~onJouan From left to right: Douglas M. Costle; G#rard Eldin, Deputy Secretary-General, OECD; J. W. MacNeill, Director, Environment Directorate OECD.

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for a High-Level Meeting early in 1980 to assess progress and to plan the next steps. In the field o f energy, the Ministers stressed that greater weight should be given to environmentally beneficial options such as conservation and the development of new forms o f energy sources. Conservation is an immediate option, of course, and one that needs to be pursued with greater vigour. Solar and other new forms are for the future and Ministers called for vigorous measures to control pollution in the transition period. Among other sources available in the short to medium term, coal could be the most important. It's a filthy fuel. It hasn't been abandoned without reason and the Ministers agreed that countries should fully assess the environmental implications of a return to coal before embarking on a massive increase in its production and use. With regard to nuclear energy, the U.S. Ministers brought the Meeting up to date on the Harrisburg accident. They welcomed steps taken by the United States to investigate fully and inform the public o f this accident. And they directed the Environment Committee, in co-operation with other bodies, to assess the environmental implications of all energy sources, including nuclear.

Question: In the new Declaration on Anticipatory Environmental Policies, integration of policies is brought forward as a crucial element. Could you explain the reason for this? The integration of environmental concerns into major development decisions has become a matter of considerable urgency in a number o f countries. And for several good reasons, I think. First, it is clear that the most important environment policies - those that have the greatest environmental hnpact - are not labelled environment at all. They are labelled energy policy, or transportation policy or industrial location policy or urban development policy. Second, there is a growing time-lag in decisions, and a growing number of deadlock situations linked to the siting of certain projects - mainly large-scale ones with very long-term lifecycles. One of the many reasons for this growing confrontation, I believe, is the actual or perceived failure o f the decision-makers concerned to take environmental considerations into account early enough, and at all appropriate levels. 145